关于基层行政执法体制改革的主要制度样态表现

　　新修订的《行政处罚法》通过立法上的制度创新破解了我国长期以来行政执法权配置结构分散的现实难题，即纵向上加快简政放权、横向建立上综合执法。同1996年颁布的行政处罚法横向对比来看，现行法显然解决了行政处罚公权力为适应基层需要而进行合理配置时缺少明确规范依据的难题。

　　相对集中处罚权制度在行政领域的渊源可追溯到我国首部行政处罚法，这为行政处罚权在政府职能部门之间的合理配置提供了法律规范依据。一直到党的十八大之后，综合行政执法体制的构建成为了执法体制改革的中心，从而形成了推进行政执法重心下沉的创新基层治理新趋势。这是符合基层治理现代化现实需要的一大趋势。

　　（一）确立综合行政执法的法律地位

　　长期以来，我国都实行以各自政府职能部门通过自己名义行使行政处罚权、独立承担相应责任的行政处罚体制，不断地依靠制定大量行政法律规范去授予各级政府职能部门相应的行政处罚权。按照这一套分散型行政处罚体制，向下逐级制定、安排符合各自领域行政管理实际的处罚制度。实践是检验真理的唯一标准，在通过制度实践后发现，多数基层职能部门建立执法内设机构，来分散职权。典型的有县一级的治安执法大队、县市场监管局的综合执法支队，更甚者在同领域设立数支执法队伍，往往收效甚微且很大程度上对行政执法的公正性和统一性造成了不良影响，损害群众利益同时破坏政府形象，干扰公共管理秩序和市场经济秩序正常运行。尽管综合行政执法体制已经在社会治理领域崭露头角，但在整个执法体制中综合行政执法体制仍主要处于补充的低调地位。

　　党的十九届三中全会、四中全会决定均明确提出探索实行建立多领域和跨部门综合行政执法道路。中办、国办发布《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》要求，通过整合站所、分局执法力量与资源，实现综合执法机构的设置，严格按照法律规定相对集中行使行政处罚权，执法名义转嫁到乡镇政府和街道办，受到县级职能部门的指导与监管，从而形成一支队伍管执法的新局面。

　　整合现有站所、分局执法力量和资源， 组建统一的综合行政执法机构， 按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权， 以乡镇和街道名义开展执法工作， 并接受有关县级主管部门的业务指导和监督， 逐步实现基层一支队伍管执法。在新《行政处罚法》实施主体章节，第十八条第1款规定：国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。这使得综合行政执法俨然成为一个严格的法律概念，并据此将综合行政执法制度上升为一项法律制度。这令我国行政处罚体制在坚持独有的行政主导基础上，由分散型为主、综合型为补充的格局，优化为分散型、综合型并行的新格局。推进综合行政处罚体制的广泛适用，横向优化行政资源配置，纵向优化行政权利配置，消除了行政执法中权责交叉等问题所带来的负面影响，起到有效节约政府治理成本、避免执法资源浪费的积极作用。

　　（二）明确乡镇、街道处罚主体地位

　　在我国传统的行政管理体制下，乡镇、街道通常情况下并不具备行政处罚等执法权。原行政处罚法对于级别管辖的规定：行政处罚管辖应交由违法行为发生地的区县政府具有行政处罚权的行政机关。通过社会管理实践发现，乡镇、街道往往承载着极重的行政管理职责，且在行政执法领域的职责体现占到绝大多数。碍于上述行政处罚法中级别管辖规定，这种承担管理职能却无执法权限的体制导致了“看见的管不了，管得了的看不见”问题，同基层社会治理的实际需要产生冲突。为解决这一问题，联合执法、委托执法以及“吹哨报道”应运而生，虽在一定程度上解决了乡镇、街道权责不一问题，但职权法定原则规范了行政机关职权的具体获取方式，是通过法律、行政法规授予的形式，并非因机关性质而天然具备，即所谓的法律授权。街道、乡镇仍旧普遍处于法律地位不明的尴尬境地。

　　执法权下沉到街道乡镇作为提高国家治理能力现代化的时代要求，党中央为加快执法权下沉提供了强大的政策推力。中办、国办联合印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》提出了，省级政府可将同时满足基层管理迫切需要与能够有效承接两项要求的一些县级职权赋予经济发达的乡镇，制录成册予以公布。乡镇、街道先后得到执法主体的确认，在经过中央和地方深入调研、组织论证基础上，《行政处罚法》关于推动执法权限与力量下沉的修改坚持了处罚“权由法定”原则，同时兼顾地方差异性和现实必要性。新修订的《行政处罚法》第二十四条第1款规定同样延续了2016年《指导意见》与2019年《实施意见》中对满足基层管理迫切需要与能够有效承接两项要求的基层政权赋予行政处罚权，并附加组织评估的规定。这为乡镇、街道处罚主体地位提供了现实法律依据，是促进纵向权力配置优化的重要举措。